• Acauam Oliveira

Alteração na LDO como símbolo maior dos equívocos da política econômica do primeiro governo Dilma


por Rafael Bianchini

Antecedentes: desaceleração e política fiscal anticíclica

Antes de discutir sobre a mudança na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), é necessário entender as causas do quadro atual de deterioração nas finanças públicas. No início do governo Dilma, o cenário econômico era o seguinte:

  • O Produto Interno Bruto (PIB) havia crescido 7,5% em 2010, patamar insustentável para um país com gargalos estruturais do Brasil; se a economia continuasse crescendo neste ritmo, a inflação e o déficit em transações correntes sairiam do controle, o que acabaria em crise no futuro;

  • Apesar de o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ter fechado 2010 em 5,9%, abaixo, portanto, do teto da meta (6,5%), ele vinha se elevando fortemente nos últimos meses do ano. Como a política monetária tem defasagem média de 9 meses[1], era de se esperar que, mesmo tomando-se medidas drásticas, o IPCA subiria até setembro de 2011, dificultando o atingimento da meta de inflação no primeiro ano do governo;

  • As medidas anticíclicas tomadas a partir da crise global de 2008 conseguiram recuperar o crescimento econômico, mas o déficit público, que havia sido menor que 2% do PIB no biênio 2008-9, superou 3% do PIB em 2010 (Gráfico 1), com franca tendência de ascensão, exigindo ajuste já no início do governo;

  • Devido ao ciclo de commodities dos anos 2000 e à euforia com mercados emergentes devido à rápida recuperação da crise de 2008, a taxa de câmbio de R$ 1,65 por dólar estava claramente sobrevalorizada, demandando um ajuste delicado de ser feito, pois a inflação em algum momento romperia o teto da meta.

O governo empossado em janeiro de 2011 tinha uma missão complexa: promover um pouso suave da economia, com crescimento do PIB entre 3,5% e 4%, diminuir a inflação e ajustar a taxa de câmbio para conter o déficit em transações correntes. O problema é que, no regime de metas de inflação, o remédio tradicional para conter o avanço dos preços é a alta dos juros, que tem o efeito de apreciar o câmbio. Para diminuir o ajuste de juros, a equipe econômica valeu-se de contenção fiscal e creditícia. Com isso, a Selic foi de 10,75% a.a. no início de 2011 para 12,5% em um semestre, o déficit público caiu de 3,09% do PIB em 2010 para 2,68% do PIB em 2011 e houve um ajuste parcial no câmbio, que foi de R$ 1,65 para R$ 1,88. O IPCA, que chegou a 7,3% nos 12 meses encerrados em setembro de 2011, começou a ceder rapidamente em outubro e fechou o primeiro ano de governo no teto da meta, chegando a 4,9% em junho de 2012. O efeito colateral foi uma redução drástica do crescimento do PIB: dos 7,5% em 2010 para 2,7% em 2011 e 1% em 2012.

Com a inflação convergindo para a meta e a atividade econômica desacelerando mais rápido que o esperado, em outubro de 2011 o Comitê de Política Monetária (Copom) iniciou movimento de queda nos juros. Em meados de 2012, o Banco Central do Brasil (BCB) concluiu que, se não houvesse mudança nas regras de remuneração da caderneta de poupança, a Selic não poderia cair mais, pois uma Selic real de 2%, mais próxima dos patamares internacionais, estimularia migração de recursos dos títulos de dívida pública para a caderneta de poupança. A resposta do governo foi modificar a remuneração da caderneta de poupança (MP 567/2012) e acenar com mais contenção de despesas de custeio. O funcionalismo público, que não teve aumentos nos dois primeiros anos de governo, teria aumento nominal de apenas 5% em 2013. Além disso, finalmente foi editada a lei 12.618/12, que submeteria os novos servidores públicos ao mesmo teto do INSS, um ajuste estrutural na deficitária previdência dos servidores civis. Confiante na restrição fiscal, o Copom levou a Selic para sua mínima histórica: 7,25% ao ano. Essa seria a nova matriz econômica: juros reais em patamares internacionais, câmbio mais competitivo (o dólar terminou 2012 em R$ 2,05) e reformas estruturais de contenção de gasto público.

O crescimento do PIB decepcionou no início do governo Dilma não apensas devido à política macroeconômica restritiva, mas também por uma razão estrutural: agentes econômicos acostumados com o regime de juros altos e câmbio sobrevalorizado dos anos 90 e 2000 perderam o norte de investimentos e passaram a adiar projetos devido à incerteza quanto à duração de um regime de juros inédito. Como o tempo econômico e político dificilmente coincidem, a partir do segundo semestre de 2012 a Fazenda, com aval da presidência, passou a promover desonerações fiscais em setores sensíveis com o objetivo de reativar a atividade econômica e preservar a competitividade. A combinação de expansão fiscal, juros baixos e câmbio mais competitivo aumentou a inflação, que subiu ao longo de 2012, fechando o ano em 5,8% e chegaria a 6,7% em junho de 2013. Além do problema inflacionário, as desonerações fiscais feitas “a toque de caixa” combinada com a economia quase estagnada, o que prejudica a arrecadação, levariam a um descumprimento da meta fiscal em 2012.

O pecado original: a contabilidade criativa no final de 2012

Quando ficou claro que o governo não atingiria a meta fiscal. Nelson Barbosa, então Secretário do Ministério da Fazenda e futuro ministro do Planejamento, propunha que o governo admitisse o não cumprimento da meta fiscal por conta do baixo crescimento econômico e encaminhasse ao Congresso projeto de lei alterando a LDO. O secretário do Tesouro, Arno Augustin propôs a realização de manobras contábeis que dessem a impressão do cumprimento da meta de 2012. O confronto entre os números do IBGE (Gráfico 1) e do BCB (Gráfico 2) sobre déficit público dão uma dimensão do tamanho da distorção gerada nas finanças públicas. Pela série do BCB (Gráfico 2), o déficit público nominal terminou 2012 em 2,48% do PIB, caindo fortemente em relação aos 2,99% do PIB acumulados nos 12 meses encerrados em novembro. Já a série do IBGE revela que em 2012 o déficit nominal do setor público foi de 3,14% do PIB, número mais próximo ao de novembro. Em suma, a contabilidade criativa de Arno Augustin desapareceu com cerca de 0,5% do PIB em déficit nominal[2].

Aqui cabe uma observação sobre a diferença entre os números produzidos pelo BCB e IBGE. A série do BCB é mensal e baseada em uma estimativa preliminar e não revisada de PIB. Como os dados são divulgados com um mês de defasagem, este número é o mais utilizado pelo mercado. Já a série do IBGE possui metodologia mais apurada, não é manipulável pela contabilidade criativa e é sistematicamente revisada. É a melhor estimativa sobre o déficit nominal do setor público, mas é divulgada com um semestre de atraso e, por essa razão, é menos utilizada.

As pedaladas fiscais

As manobras contábeis do final de 2012 resultaram na saída de Nelson Barbosa da equipe econômica[3], mas tiveram uma consequência ainda mais grave: o Tesouro iniciou 2013 no vermelho, pois as contas foram fechadas à custa de contabilidade criativa e adiantamento de receitas. Em vez de promover ajuste fiscal, em 2013, o Ministério da Fazenda aprofundou a expansão fiscal iniciada no ano anterior:

  • As desonerações tributárias prosseguiram e algumas medidas se tornaram permanentes; De janeiro a outubro de 2014, as desonerações já geraram perda de receita de R$ 84,4 bilhões[4]. Para o ano, estima-se um impacto fiscal da ordem de R$ 100 bilhões ou 2% do PIB;

  • Apesar de a despesa com pessoal do governo federal seguir contida, em torno de 4,2% do PIB, a agenda de reformas do gasto público foi abandonada;

  • Em virtude de fraudes e regras mal dimensionadas[5], o seguro desemprego já consome mais que 0,6% do PIB, alo paradoxal, pois em 2002, quando a taxa de desemprego tinha 2 dígitos, os gastos com o benefício eram de 0,4% do PIB[6];

  • Choques climáticos combinados com a medida provisória 579/2012, uma mudança regulatória mal sucedida no setor elétrico, geraram despesas extraordinárias da ordem de R$ 60 bilhões[7] entre 2013 e 2014, gastos com reestruturação do setor em 2015[8] e uma possível capitalização futura da Eletrobrás[9];

  • Contenção artificial dos preços dos combustíveis fósseis entre 2011 e 2014[10], gerando perda de receita da ordem de R$ 60 bilhões para a Petrobrás[11]; A diminuição dos lucros da estatal impactam no Tesouro, principal acionista da Companhia;

  • Corte de alíquotas da CIDE de combustíveis para diminuir os custos de transporte e possibilitar a manutenção das tarifas de transporte coletivo;

  • Aprofundamento das operações de capitalização do BNDES pelo Tesouro. Como a taxa de remuneração destes empréstimos é significativamente menor que o custo da dívida pública, estima-se despesa anual de R$ 20 bilhões com subsídios creditícios[12].

Em 2013, os estímulos fiscais surtiram algum efeito: o PIB cresceu 2,5%. O efeito colateral foi elevação da inflação, que estourou o teto da meta no primeiro semestre e gerou a primeira queda de aprovação do governo Dilma[13], tendência que foi intensificada com os protestos de junho de 2013. Para conter o repique inflacionário, o BCB iniciou um ciclo de aumento na taxa Selic, sepultando as expectativas quanto à nova matriz macroeconômicas.

A combinação de inflação próxima ao teto da meta, juros em elevação, baixa aprovação do governo e deterioração fiscal deixou o mercado em compasso de espera. Famílias passaram a conter o consumo e empresas adiaram projetos de investimento esperando as definições de ajustes. Como Dilma se aproximava da campanha da reeleição, ela manteve a equipe econômica, já desacreditada pelo mercado. O resultado foi o crescimento praticamente nulo do PIB em 2014, o que agravou ainda mais a arrecadação do setor público.

Entre 2013 e início de 2014, em virtude de receitas em queda, despesas crescentes e manobras contábeis adotadas em dezembro de 2012, o Tesouro enfrentou dificuldades de caixa e recorreu às pedaladas fiscais, ou seja, passou a atrasar pagamentos aos fornecedores e, no início de 2014, começou a atrasar pagamentos às estatais.

O fim da contabilidade criativa e das pedaladas

A ilegalidade das pedaladas[14] levou o Tesouro a reverter tal estratégia no segundo semestre de 2014[15]. No Gráfico 2, pode-se observar que no segundo semestre de 2014 o déficit público medido pelo BCB foi de 3% para 5% do PIB. Entretanto, os números do BCB induzem uma visão equivocada da situação fiscal. Em 2013, por exemplo, enquanto a série do BCB indicou um déficit nominal de 3,25% do PIB, segundo o IBGE, o déficit público foi de 4,44% do PIB (Gráfico 1).

A linha vermelha no Gráfico 2 apresenta uma estimativa grosseira da situação financeira efetiva do setor público, isto é, descontadas as manobras contábeis e pedaladas. Apesar de a deterioração das finanças púbicas datar de meados de 2012, as linhas se descolam em dezembro de 2012, resultado das manobras contábeis. A deterioração observada no segundo semestre de 2014 nada mais é que uma correção na divulgação dos números, que passaram a refletir a real situação do déficit público. No início de dezembro é mais que óbvio que a meta para o ano é impossível de ser cumprida.

Mudança da LDO: uma decisão politica

Em sentido estritamente econômico, a proposta da mudança da meta fiscal da LDO de 2014 reflete uma melhora na gestão fiscal: em vez de maquiar os números como vinha fazendo desde o final de 2012, o Tesouro passou a admitir o problema. Aliás, a alteração na LDO foi a saída proposta por Nelson Barbosa para o descumprimento da meta fiscal em 2012. Se a LDO não for alterada, é possível enquadrar a presidenta da República em crime de responsabilidade (CF, art. 85, VI). Como nem a Constituição, nem a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelecem limites de gastos e endividamento para a União, uma saída é alterar a LDO por uma lei ordinária e, com isso, mudar o objetivo da política fiscal. Não existe óbice jurídico para isso, pois nada impede alteração da lei orçamentária. Trata-se de uma questão totalmente política: o governo quer se eximir de crime de responsabilidade e a oposição quis enquadrá-lo em crime de responsabilidade, deixando, deste modo, um caminho aberto para eventual impeachment.

Como a presidenta foi recentemente reeleita em um pleito legítimo, o impeachment é alternativa extremamente problemática por ignorar decisão soberana das urnas. Uma oposição genuinamente preocupada com a higidez das finanças públicas deveria condicionar a aprovação na mudança da LDO a ajustes futuros. A emenda que congela despesas discricionárias, a ser votada no dia 9/12, parece ir neste sentido[16]. Entretanto, tal medida tem dois objetivos não declarados: desgastar ainda mais o governo pelo prolongamento do debate e, caso aprovada, engessar a nova equipe econômica. Politicamente, algo legítimo para a oposição. No caso específico do PSDB, sabe-se que, na prática, o ajuste fiscal promovido pelo futuro Ministro da Fazenda, Joaquim Levy, vai ser forte, o que esvaziará o discurso de descontrole fiscal. Portanto, é recomendável que os tucanos tirem maximizem o proveito político da situação fiscal precária.

Em suma, como diz respeito ao passado, a modificação da LDO não tem impacto sobre finanças públicas, ela visa apenas a decidir que as consequências da política fiscal ruim adotada desde o final de 2012. O governo quer arrumar a casa para que a equipe econômica antiga não seja responsabilizada e a nova comece a trabalhar sem um grande obstáculo. A oposição quer desgastar o governo e, no limite, deixar aberta a possibilidade de impeachment por crime de responsabilidade.

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Rafael Bianchini Abreu Paiva possui bacharelado em economia pela Unicamp e em direito pela USP. Atualmente, é analista do Banco Central e cursa mestrado em Direito pela USP, com pesquisa na área de derivativos financeiros.

NOTAS_______________________________________________

[1] Banco Central do Brasil. Relatório de Inflação. Junho de 2009. Disponível em http://www.bcb.gov.br/ htms/relinf/port/2009/06/ri200906b8p.pdf

[2] http://g1.globo.com/economia/noticia/2013/01/nem-com-manobra-contabil-governo-atinge-meta-fiscal-de-2012.html

[3] http://g1.globo.com/economia/noticia/2013/05/nelson-barbosa-deixara-ministerio-da-fazenda-confirma-governo.html

[4]http://www.valor.com.br/brasil/3791260/governo-deixa-de-arrecadar-r-844-bi-no-ano-com-desoneracoes

[5] http://www.valor.com.br/brasil/3713972/uniao-aperta-controle-sobre-seguro-desemprego

[6] http://www.valor.com.br/brasil/3702534/o-ajuste-em-2015-nao-deve-poupar-despesa

[7] http://www.valor.com.br/brasil/3719332/tcu-diz-que-custo-da-mp-579-ja-chegou-r-61-bi

[8] http://www.valor.com.br/brasil/3802618/dinheiro-do-socorro-acaba-e-eletricas-terao-de-usar-caixa

[9] http://www.valor.com.br/empresas/3782618/com-novo-prejuizo-eletrobras-pode-suspender-dividendo

[10] http://www.valor.com.br/brasil/3735648/queda-do-petroleo-poe-fim-defasagem-da-gasolina

[11]https://fernandonogueiracosta.wordpress.com/2014/10/24/extracao-de-petroleo-do-pre-sal-prioridade-estrategica-para-educacao-e-saude/

[12] http://www.valor.com.br/opiniao/3615096/independencia-do-bc-e-do-bndes

[13]http://noticias.r7.com/eleicoes-2014/preocupacao-do-brasileiro-com-economia-derruba-popularidade-de-dilma-pela-primeira-vez-diz-datafolha-14062014

[14]http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,tcu-investiga-pedaladas-fiscais-do-governo-imp-,1562003

[15] http://www.valor.com.br/brasil/3717748/tesouro-corrige-pedaladas-e-superavit-cai-quase-zero

[16] http://www.valor.com.br/politica/3804386/congresso-aprova-mudanca-na-meta-fiscal-de-2014-apos-18-horas

#economia #política

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